中国测绘 | 主动求变开新局 我国测绘资质管理进入新阶段——访自然资源部国土测绘司司长武文忠
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文章转载自微信公众号中国测绘学会，来源：《中国测绘》2021年第4期，文 / 本刊首席记者徐红，编辑：张永超，初审：齐 阳，审核：彭震中，版权归原作者及刊载媒体所有。
测绘地理信息涉及国家安全。在很多人眼中，测绘曾是一个跋山涉水、风餐露宿、异常艰苦的职业。因为它太过基础，所以更多人说它是小众的行业。君不知，作为测绘成果的位置信息早已“飞入寻常百姓家”，成为百姓出行的好帮手。其实，在更多领域，位置信息也是“标配”。
就是这样一个“小众行业”，竞争却十分激烈。测绘资质企业同质化竞争日渐加剧，低价中标甚至零元中标也不鲜见，测绘成果质量令人堪忧。但同时，由于测绘资质政策对专业类别的划分过细，导致在一些区域，特别是一些中小城市，因缺少足够数量的符合资质条件的企业，出现有标无人投从而流标的现象。
称自己是测绘从业者的高斯小子担心，“测绘行业团体已经相对固化，流动性不足，将来等到我们这些苦媳妇熬成婆的时候，不知道还能不能混口饭吃，心里没底。”
测绘深化改革的劲风吹来满眼春。“重磅!测绘资质也要全面改革了！”去年7至9月，当自然资源部在其官网先后公布了《测绘资质管理制度改革方案（征求意见稿）》、新版《测绘资质管理办法（征求意见稿）》和《测绘资质分类分级标准（征求意见稿）》，向社会公开征求意见后，一时间，测绘资质改革成为业界热点话题。这让高斯小子们看到了新希望和奋斗的前景，他们盼望着这一新政能够早日出台。可以说，此次测绘资质改革是自然资源部主动求新求变，积极贯彻落实党中央国务院“放管服”改革要求，统筹安全与发展两个大局，既守牢国家安全的底线，又尽可能减少政府对市场主体的干预，让同道者在公平的市场环境下同台竞技，携手共建实景三维中国，共同促进测绘地理信息产业健康发展，也让更多人共享测绘成果。
转变——
测绘高质量发展的客观需要
记者看到，针对现行测绘资质管理政策中显现出来的一些不足和问题，在这份征求意见稿中都进行了重新修订，特别是在压减测绘资质类别等级，下放大部分甲级资质审批权限，合理降低准入门槛，压减审批时限和材料，强化对审批过程的控制与制衡等方面的改革力度很大。
自然资源部方面称，这次改革主要针对测绘资质管理现行政策中，部分条件设置与新的形势发展不相适应、测绘资质类别等级过多过细、事中事后监管力度不够等一些问题，广泛征求各方面的意见建议，并进行深入调研和反复论证，同时充分考虑制度的连续性和稳定性，是精准施策的结果。
“测绘资质深化改革，实际上是整个测绘工作进入到了新的发展阶段，是贯彻新发展理念、构建新发展格局的必然结果，可谓水到渠成。”谈起此次测绘资质改革，负责修订工作的自然资源部国土测绘司司长武文忠开门见山地告诉记者，从国家层面来讲，中国已经进入到新时代，经济建设、国防建设、社会发展和生态保护进入了发展新时期，作为中国特色社会主义事业组成部分的测绘地理信息事业，也必然进入到一个新阶段，对测绘行业发展提出了新的要求和新的需求，都需要我们以新的理念、新的思维、新的手段谋划行业可持续健康发展。
从主管部门来看，自然资源部组建伊始，就对深化测绘领域改革提出要求，并决策部署，当前测绘行业管理模式和服务方式都发生了改变，使得我国测绘管理体制进入到一个全新的领域，上到了一个新的台阶。
测绘工作是自然资源管理中摸清家底、科学规划、精准施策的基础性工作，它已由原来面向全社会“普适性服务”转为既要为经济社会发展服好务，也要围绕自然资源“两统一”职责做好技术保障与支撑。所以，测绘资质改革是实现测绘高质量发展的客观需要。
再从测绘自身发展来讲，传统测绘技术的“护城河”已经消失，需要全行业用全新的理念和全新的发展模式公平参与市场竞争。“我一直在强调，作为原来一个专业性很强的行当，测绘专有或专用技术正在趋于消失，传统测绘技术已经深度与通用的高新技术相融合。”武文忠表示，比如描图用的小笔尖、在暗室里戴着红绿眼镜操作的多倍仪、小平板、天文观测等这样一些传统测绘技术与专用设备，已经或者正在退出历史舞台，成为测绘人的“乡愁”。武文忠坦言，这些装备失去了它的用武之地，继而被对地观测技术、电脑技术、互联网技术、人工智能等通用高新技术装备所取代。不可否认，测绘装备不断更新换代，也表明整个测绘技术在进步，这是行业发展的必然，也是驱动测绘资质改革的重要因素之一。
“进入测绘作业室可以发现，如今的测绘人员与那些从事航空、航天等高大上工作的科技工作者一样，身穿白大褂，工作场景也是一水的电脑（计算机），完全不像我们当年艰苦的工作环境。”在测绘领域埋头耕耘了近40年、见证着我国测绘科技发展和技术进步的武文忠感慨地说，时代进步要求我们用新理念去适应新的发展要求，假如还抱着传统观念，闭门造车，肯定行不通了。全行业必须要创新，必须要协调发展，必须要高质量发展，这也是国家绿色发展的需要，我们必须要构建起新的发展格局。所以，不久能够推出这样一个测绘资质管理新政，也算是水到渠成的必然结果。
记者明显感觉到，为了推行新政，推动测绘资质改革，这位头发已显花白的政府官员心里巨大的压力。
“放”——
“三减”一放权降门槛
处理好政府和市场的关系，实际上就是处理好资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用的问题。习近平总书记在去年召开的企业家座谈会上强调，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。这就要求各级政府转变治理理念，从“以政府为中心”转变为“以市场主体为中心”，构建服务型政府，优化营商环境，提高要素资源的市场化配置效率，激发市场主体的活力和创造力。
“测绘工作是极其重要的基础性工作，不仅为生态文明建设、自然资源管理服务，还要为经济建设、国防建设和社会发展做好保障，不要把它想小了、看小了。”自然资源部部长陆昊多次这样强调。王广华副部长也提出了“支撑各行业需求，服务经济社会发展，支撑自然资源管理，服务生态文明建设。”这一新时期测绘工作的根本定位，为行业发展指明了前进方向。围绕中央提出的“简政放权”和降低准入门槛要求，自然资源部党组下决心要从市场主体最关切的测绘资质改革入手，加快推进落实测绘领域的“放管服”改革。足见，这是一次转变政府职能的改革，也是测绘领域深化改革的切入点和先手棋。
记者了解到，测绘资质管理是依据《测绘法》对从事测绘活动单位设立的一项行政许可和准入制度，目的是在维护国家安全、工程建设与人民群众生命财产安全的基础上，促进测绘行业规范健康发展，繁荣地理信息产业。我国测绘资质管理从上世纪90年代开始设立，经过2004年、2009年、2014年等几次改革，至今这项政策制度已经实施了25年。
现行测绘资质管理政策由原国家测绘地理信息局制定，并于2014年8月1日起施行的，到今年已有7年时间。“这一政策和标准实施以来，在加强行业监管、维护国家安全、规范市场秩序、促进产业发展等方面发挥了重要作用。”武文忠也坦言，随着经济社会快速发展，现行测绘资质管理制度出现了一些亟需解决的问题，主要是对资质分级较多，分类过细，准入门槛设置不合理，申请材料过繁，测绘地理信息成果安全、质量和档案管理可操作性不强，对审批权的监督制衡不够，事中事后监管偏弱等问题。
武文忠介绍说，以现行政策中的分级分类为例，可以将每一个级别和分类都看作一个格子，在甲、乙、丙、丁4个级别的大格子下，设有10个专业，在每个专业项下，又有3个到11个不等的专业子项小格子。这些子项小格子就是现行测绘资质标准中划定的细分市场，总计共有138类。相当于资质企业虽然迈过了进门从业的门槛，但能干什么，要从这138类中选择，再向自然资源主管部门申请报批，审核通过后，企业可以按相应范围参与招投标，找到适合自己可以从事的工作。但如此过细的划分，已经有些不适应时代，也限制了市场主体活力和测绘行业发展。
“正如我前面所讲，健全测绘资质管理制度、减少对市场的干预是测绘领域深化‘放管服’改革、优化营商环境的重要内容。自然资源部党组按照国务院‘放管服’改革的总体要求，对深化测绘领域改革提出具体要求，并进行部署。同时，坚持问题导向，广泛征求各级自然资源部门、测绘行业协会和国务院有关部门以及社会公众意见，深入调研和反复研究论证，在此基础上起草了测绘资质改革方案。2020年11月11日，国务院常务会议审议通过了测绘资质改革方案。”
在武文忠看来，这次测绘资质改革具有层级高、主动性强、力度大的特点。他说，测绘资质改革方案经过国务院常务会议审议通过，这在历史上是从来没有过的。值得一提的是，这次测绘资质改革是自然资源部党组主动贯彻党中央国务院改革精神，主动作为、自我革命的一个重大举措。特别是这次改革力度之大得到了国务院职能转变办的充分肯定。
“今年政府工作报告中提出，大力推进涉企审批减环节、减材料、减时限。这几个‘减’在此次测绘资质改革中都完全做到了，成为改革的一大亮点。”武文忠自豪地表示，“从国务院常务会议审议通过的测绘资质改革方案上可以看到，改革后与现行政策相比，在减环节上，测绘资质类别和等级总数由原来要审批138个事项压减到20项，压减幅度高达85.5%；在减材料上，取消了对注册测绘师、办公场所条件、无人机操控技术人员等申请材料的要求，同时还压减了6项证明事项；在减时限上，优化了审批流程，将审批时限由20个工作日压缩到15个工作日。通过这些数字就可以看出我们做了多少努力。”
同时，在下放权限上的改革力度也是空前的，以至于业界一些资深测绘专家们都有些心里“没底”。记者了解到，即将出台的新政策中，除导航电子地图制作甲级资质审批留在了自然资源部，其余9项（包括大地测量、测绘航空摄影、摄影测量与遥感、工程测量、海洋测绘、界线与不动产测绘、地理信息系统工程、地图编制、互联网地图服务等）甲级测绘资质审批权限全部下放，交由省级自然资源主管部门审核审批。
“此外还有一大亮点，就是降门槛。”武文忠介绍说，此次测绘资质改革对准入门槛做了适当降低，将测绘资质等级由四级压减为甲、乙两级。其中，为适应自动驾驶等新业态的发展需求，在导航电子地图制作专业增设了乙级资质，门槛大幅降低。另外，对测绘相关专业人员的数量要求也做了适当降低，还将现行政策中乙级作业限额进行了删减，放宽了作业限制。
“管”——
“宽进”不是放手不管
在2020年11月24日国务院例行政策吹风会上，自然资源部副部长王广华曾表示，测绘资质新政推出后，将进一步完善改革方案，做好新旧政策的衔接过渡，给予市场主体一年的过渡期，确保改革平稳过渡和尽快落地见效。
武文忠告诉记者，因为此次改革力度很大，肯定会对行业带来影响。具体而言主要体现在以下四个方面：
一是减少了政府干预。前面已经介绍过，改革后，将下放绝大部分的行政审批权、138个审批事项压缩到20个等等。就如李克强总理所说，“把错装在政府身上的手换成市场的手。”自然资源部将更多的资源调配权交给了市场。
二是激发了市场活力。举例来说，一家过去采用无人机航摄测绘的企业，由于工作需要，他要增加有人飞机航摄项，按照现行规定，这家企业要组织人力对增项进行申请报批。改革后，即将出台的新政策压减了资质类别和等级，20个大格子里，每一个格子有3个～11个子项内容，因为这家企业申请过航摄子项，无需再申报增项，减少了政府对市场主体的人为干预，从而激发了市场活力。
三是更好地择优汰劣。常言道，物竞天择,适者生存。我们就是要让市场在资源配置中起决定性作用，实现优胜劣汰，这也是市场运行准则。市场主体也要适应这种新环境，只有用更强的上进心、更好的服务，才能在残酷的竞争当中生存下来，从而提高全行业服务水平和服务质量。“以往偏远地区招标只有三五家来投，今后可能就会有三五十家参与。”这是武文忠的期盼。
四是更方便市场主体办理相关业务。9项甲级资质审批权限下放后，由于审批量大，到时省级自然资源主管部门如果承接不过来，必然会把一部分审批权通过委托的方式下放到市县一级去，这样就更能实现企业就近办理业务，就近得到政府服务，从而方便了市场主体。当然，这只是其中一种服务方式，我们还采取了诸如“一网通办”“电子证书”这样一些科技手段方便企业办理相关业务，使之得到更多更好的服务。
“管理方式发生改变后，您会放心放手让地方去管理吗？假如有闪失，板子会直接打到自然资源部、打到您这里。对此，您在监管上会做何考虑呢？”武文忠回答记者说，放权不是放任，放权后责任还是要担的。王广华副部长在会上用了“四个明确”作了明确阐释，他指出，改革方案坚持简政不简责，放权不放任的监管措施，即通过明确监督检查措施，进一步规范监管行为；明确规定“双随机、一公开”的监管方式，对建立健全随机抽查机制提出要求；明确强化测绘单位的信用体系建设，保障随机抽查结果得到有效运用；明确各级自然资源部门监管职责等改革措施，强化事中事后监管，以公正监管促进公平竞争。
“在这儿我要多啰嗦两句。”武文忠直言，在前期征求意见和论证阶段，这样的改革力度让许多业界从业者不理解，许多关心测绘工作的人士也担心今后国家地理信息安全。对于自然资源部来说，也恰恰只有进一步放权，才能腾出更多的精力去研究制定政策、加强事中事后的监管，包括对地方自然资源部门审批行为的监管。此外，还可以充分调动省级自然资源部门加强属地化监管的主动性，提高监管效能，促进测绘行业健康有序发展。
“服”——
“放权”与强监管并行
“自然资源部把大部分甲级测绘资质审批权限下放到省级，是出于什么考虑？”武文忠表示，首先考虑的是党中央精神，即“放管服”改革，这是总要求，是我们遵循的根本性原则。陆昊部长也经常强调，要坚持“党中央精神、国家立场”。
第二个考虑实际上是从更好地发挥政府部门作用上。武文忠认为轻审批、重监管，才是作为政府部门应该坚持的方向。作为测绘资质监督管理的主管部门，过去我们把更多精力花在了审批环节，通常一个企业申报材料少则几十页，多则几百页，一个处室三四个人，仅把这些材料看一遍就要花费很大精力，还要经过反复核实核对，有些审批还需到实地去核查。所以，实际上国土测绘司仅审批的工作量就非常大，已经没有更多时间去研究政策，做顶层设计，更没有精力去强化事中事后监管。
数据显示，目前全国共有22000多家测绘资质单位，其中甲级测绘资质单位1300多家。国土测绘司年均审批量超过200家。“过去我们也确实被这种事务性工作绊住了腿。”武文忠坦言，审批权下放后，腾出了双手，也就有了更多精力加强后续监管，做好服务。据预测，今后自然资源部所要承担的具体测绘资质审批量，可能一年不会超过20家，大概是原来的1/15吧。
总的来说，等到新政策出台后，不仅乙级门槛降低了，甲级门槛也降低了，使得一部分达到标准的乙级单位会进入到甲级中来，丙级和丁级也会在一年过渡期中加快提升能力，加入到乙级俱乐部群体中。所以，甲级测绘资质单位数量肯定会有一个大幅增长。而甲级测绘资质企业的大幅增长会带来两方面影响：一方面可以释放更多活力，繁荣市场，强化竞争，实现优胜劣汰；另一方面，也会给监管带来压力，带来更多的责任和工作量。这也是国土测绘司为什么要腾出更多精力去研究政策，强化事中事后监管的动因。
“
“那么，测绘资质审批权下放，省级自然资源主管部门是否做好了准备，保证接得住、管得好，从而守住国家地理信息安全底线？”武文忠告诉记者，一方面从制度上做了强化，比如与地理信息数据安全相关的技术要求、设施要求、人员要求及制度要求等条件和标准都进一步做了补充和细化。
另一方面，武文忠认为能否守住安全底线不在于是否下放权限，也不在于哪一级来审批，而在于是否依法审批、依法监管。不管是部里审批，还是省上审批，如果大家都能做到依法审批、按照一个标准一套程序去履行职能，谁审批其结果也都是一样的，都能守住国家地理信息安全底线。
同时，也正因为这次改革把权限下放到了省里，我们将要采取一系列措施加强监管，包括政策宣贯、政策培训在内，后续，还将加强对省上审批结果进行抽查，并强化对抽查结果的运用。
从目前来看，省级自然资源主管部门在思想上、人员配备上、在多个方面已做好了准备。“我对他们能否接得住、审得好有很大把握，也有充分信心。”武文忠说。
重拳——
强化“双随机、一公开”
“为什么还要留一个甲级导航电子地图制作审批在部里呢？”武文忠回答说，首先是《测绘法》规定测绘资质由国务院自然资源部门和省级自然资源部门按照职责分工负责审查。所以这是一个法定职责。另一个主要原因是导航电子地图与国家安全关系更密切、对国家安全影响更大。同时，导航电子地图与整个产业发展、以及对行业的影响联系更紧密，所占的比重也更高。所以，经过充分论证和自然资源部党组研究，从安全和发展这两个角度考虑，最后决定把甲级导航电子地图制作审批留在了部里。
武文忠通过一组数据来解读导航电子地图对产业发展的重要性。他说，从统计数据上来看，2019年，我国测绘地理信息产业规模约在6500亿元，卫星导航与位置服务产业总产值约在3450亿元，导航与位置服务产值占了半壁江山还多。再看去年地理信息企业50强中，高德与四维图新这两家老牌图商名列前茅。另据武文忠估计，如果将所有导航资质企业列入排名，50强中导航企业占比将达到1/5以上。
去年7月，国务院办公厅印发的《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》中要求，降低导航电子地图制作测绘资质申请条件。近年来，国家也出台了许多鼓励产业发展的利好政策。业界预测，未来卫星导航应用领域将不再局限于测绘领域，而是广泛应用于地质灾害监测、驾驶培训、拖拉机自动驾驶、汽车自动驾驶等许多领域。其实，百姓也已经离不开导航地图，“出门问导航”已经成为习惯。
“陆昊部长也多次要求，今后不管是耕地保护，还是生态修复，或是植树造林，下达任务必须要和空间位置结合，要带着坐标下。”武文忠说，今后我们下派任务是要带着坐标走的，比如今年要植多少树？树种植在什么位置，坐标都要明确。而且，现在这种精准化管理、科学化管理，已经深入到政府各个部门，进入到非常精细的管理措施当中，而这种管理措施依赖的就是精准坐标，就是位置。
据介绍，为了释放市场主体活力，此次测绘资质改革增设了导航电子地图制作乙级资质，并较甲级资质大幅降低了考核条件，以支持新兴产业发展。自然资源部国土测绘司提供的数据显示，目前全国导航电子地图制作甲级测绘资质单位已近30家，产业发展势头良好。
武文忠表示，下一步将以创新的手段、创新的举措、创新的监管方式，在保证市场发挥决定性作用的前提下，更好发挥政府作用。在更大力度“放”的同时，强化“后续的管”，而且这个“放”也不是盲目地放，是在有序管的基础上的放，避免“一放就乱，一管就死”的情况发生。
此外，在“放”的基础上，针对事中、事后监管，还将采取以下四个方面措施：
1
强化“双随机”抽查和抽查结果的运用，依法行政，包括针对资质管理当中的抽查，针对测绘质量的监督抽查。同时更加强化对抽查结果的运用，避免一抽了事，“一公开”也不痛不痒。对于抽查出的问题要监督整改，整改不到位的，或者继续不合格的，将采取联合管理手段。
在这次制定的政策里，就特别强化了对抽查结果的运用，对一些失信企业要严惩，严格依法办事，该吊销资质的吊销，该降低资质的就降低，该上黑名单的就上黑名单，该处罚的就处罚。这些举措一定要跟上，真正严起来。
2
强化信用体系建设和管理。一方面自然资源部正在加紧建设企业信用系统；另一方面，要把信用系统和信用中国打通，企业一旦失信，其投融资、贷款、上市都会受影响，形成“一处违法、处处受限”的局面。最终达到用制度管人、靠制度管事的目的。
过去，国土测绘司只顾着把住入口，只想着可不敢把那些不讲诚信的企业放进来。现在情况完全不同了，那些失信企业在这里根本生存不下去，还会被淘汰。
3
进一步强化部内协同联动。比如与自然资源调查监测实现联动，以这次国土三调的有关失信企业为例，将形成联动。另外，还将与部里的自然资源督察联动起来，形成合力进行监管。
4
加强针对系统内部、省级自然资源部门的监督管理。
其实，在武文忠的心里还有许多促进行业发展的“小九九”，比如“多测合一”“一测多用”等。如何用新技术服务好自然资源“两统一”职责，让各行各业享有更好用、适用的测绘地理信息成果，眼下他在盘算着新型基础测绘体系、实景三维中国建设等，让我们拭目以待吧！
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